1. 부산의 연안
❍ 부산의 연안은 ① 자연경관(해수욕장, GB, 前군사보호구역의 자연경관 등)과 ② 개발된 인공경관(항만시설･어항시설, 산업단지, 주거지역 등)으로 구분하여 볼 때 친수공간은 ‘해수욕장’에 불과함
❍ 인공경관으로 뒤덮인 연안은 대부분 ‘매립’되어 조성되었으며, 최근 주거지역이 절대적으로 증가하고 있음.
－ 주거 : 마린시티(대우매립지), 민락매립지, 용호만매립지, 제2롯데매립지, 명지주거단지 등
－ 산업용지 : 신호･녹산공단 등
2. 연안매립
❍ 일반적으로 매립이 진행된 것은 시가화 가능한 용지가 20%미만인 부산이 가용지를 확보할 수 있는 유일한 방법이었기 때문임.
－ 2002년 이전까지 개발제한구역이 도시구역의 50% 이상
❍ 동･서부산권을 중심으로 엄청난 GB 해제가 이루어지면서 다양한 도시개발사업의 추진이 가능하게 되었음에도 불구하고 연안의 매립이 계속 이어지고 계획되고 있음
－ 용호만 매립, 제2롯데매립, 센트럴베이 매립, 눌차만 매립 등
3. 매립을 포함한 연안개발의 문제점
❍ 부산의 연안에 대한 장기 비전, 플랜이 없음
: 주거지로 변질되어 사유화되는 워터프론트
－ 친수공간이라 할 수 있는 유일한 연안은 ‘해수욕장’ 일대인데, 이 지역 역시 자연경관에 의존하고 있으며 광안리, 송정 등이 유사한 형태로 변하고 있어 차별화되지 못함
－ 해수욕장은 물론 대부분의 연안은 사업성 확보가 용이한 ‘초고층 건물’에 의한 주거로 속속 채워지고 있음. 이러한 ‘주거’는 다중이용시설과 달리 사유화된 공간으로서 공공성이 없음.
달맞이길∼해운대리조트∼마린시티∼센텀시티∼민락매립지∼광안리 리조트
삼익비치∼용호만∼(센트럴 베이∼원도심∼충무뉴타운∼)
－ 이 외에도 서부산의 낙동강 연안의 경우 국제산업물류단지라는 명목으로 산업단지화 하게 되면 천혜의 자연경관과 워터프론트가 훼손될 수 있는 등 연안의 개발에 대한 부산시 전체적인 기능분담과 연계방안 등의 장기비전, 플랜이 전무함.
❍ 부산의 연안, 친수공간 개발에 대한 원칙이 없음
－ 세계적인 워터프론트 도시의 패턴이자 원칙은 워터프론트로부터 50∼200m 이상 공개공지･공공공지 등의 오픈스페이스가 확보되어 있음. 오픈스페이스에 이어 업무･주거･상업･문화 등의 다양한 건축물이 입지하고 있으며 대표적인 마천루를 형성하고 있음
※뉴욕, 도쿄, 런던, 홍콩, 싱가폴, 상하이 등
－ 반면 부산의 연안은 소폭의 보행공간조차 없거나 바로 도로로 이어져 부산다움의 상징인 ‘친수공간’의 가치가 전혀 높아지지 못함
－ 제2롯데 건설에 따른 교통영향평가 결과 해안을 돌아가는 도로건설이 의무화되어 오히려 연안경관을 훼손하는 등 워터프론트에 대한 기본적인 가치를 몰인식하고 있을 뿐만 아니라 가장 부산다운 도시경관이자 토지이용의 무원칙적 난개발이 자행되고 있음
❍ 연안의 가치를 높이는 뷰포인트, 포토포인트에 대한 미고려
－ 세계의 해안도시라면 대부분 워터프론트는 주요 관광포인트가 되고 다양한 랜드마크와 함께 뷰포인트, 포토포인트가 패키지로 개발되고 있음.(홍콩의 백만불 야경을 조망하는 침사츄이 워터프론트 프롬나드, 샌프란시스코 금문교의 포토포인트 등)
－ 그런데, 부산을 대표하는 워터프론트 경관과 랜드마크는 포토포인트, 뷰포인트가 함께 개발되지 못함.
❍ 연안의 공공성 미확보
－ 친수공간으로서 워터프론트는 ‘부산다움’과 ‘공공성’이 극대화되어야 할 공간임. 그럼에도 불구하고 각종 난개발의 허용과 매립의 난립으로 워터프론트의 가치가 사라지고 있음
4. 제2롯데의 사례로 본 연안개발･매립의 문제
❍ 사업성을 먼저 고민하는 부산시, 특혜의혹 조장
－ 제2롯데월드의 사업성 확보를 위해 관광특구에 지정되어 있지 않는데도 주거를 허가해주겠다고 설레발을 하고 급기야 관광특구를 추가지정해 주는 행정서비스 정신을 발휘함.
－ 이 외에도 ‘용두산 재창조 사업’이라는 명목으로 용두산을 혐오스러운 주상복합과 오피스텔로 뒤덮으려다 시민적 저항을 받은 사례, 미월드와 민락매립지의 난개발 등을 비롯해서, 왜 부산시는 민간투자사업의 사업성을 확보해 주지 못해 안달인가?
❍ 특혜 의혹을 행정실수로 덮어주는 적극적인 행정서비스
－ 당초 관광특구에 포함되어 있지 않은 대부분의 롯데호텔 소유부지를 ‘당초 포함되었어야 하는데 누락했다’는 매우 행정적이지 못한 사유로 추가 지정해 주었음.
－ 부산시는 한결같이 제2롯데월드 ‘매립부지와 그 누락분’ 혹은 ‘매립부지와 국공유지 등’을 관광특구에 추가했을 뿐이라고 설명하고 있지만 토지조서상 명백히 롯데호텔 소유부지의 제외가 드러났음.
❍ 부산시 난개발을 조장하는 특혜
제2롯데월드의 주거화⇒ 초고층 건축물 주거화의 도미노 출발점
－ 현재 추진중인 초고층 건물인 중구 중앙동 제2롯데월드(108층), 해운대 중동 해운대관광리조트(117층), 해운대구 우동 WBC(108층)은 모두 주거기능의 유치를 발표
－ 결국 센트럴 베이(중･동구 일대), 문현금융단지, 경제자유구역, 강서첨단물류산업도시는 물론 동부산관광단지, 혁신도시 등 모두 사업성을 빌미로 초고층 주거건축에 대한 반론이 불가능해짐
❍ 제2롯데월드의 변경사유에 대한 문제
－ 매립목적 변경사유로서 ‘산업의 발전 기타 주변여건이 변할 경우’(공유수면매립법제29조제1항3)인데, 주변여건의 변화한 주요 내용이라고 하기 곤란함
☞ 국제금융위기, 지역 건설경기 침체는 다소 있으나 국가 전반적인 변화로서 지역의 변화로 보기 어려움
－ 오히려 난개발을 조장하고 과다한 주택공급으로 주택시장 교란 우려, 여타 초고층 빌딩의 도미노식 주거화 유도하여 주변여건을 악화시키는 변경사항으로 판단됨.
－ 개정된 법령(주태건설기준 등에 관한 규정)에 의해 주거기능이 가능하지만, 부산시 전체 주택정책방향 및 주택수요에 반하는 과도한 주거공급이라고 할 수 있음
－ 특히, 해당지역은 영도뉴타운, 충무뉴타운이 인접하고 있고 북항의 센트럴베이에서도 일부 주거기능이 예상되어 초고층 빌딩이 주거화할 경우 뉴타운 사업에 지장을 줄 수 있음
❍ 초고층 빌딩의 주거화 도미노 확산 우려
－ 부산지역에 들어설 예정인 100층 이상 초고층 건물들이 하나같이 주거시설을 설치하겠다며 설계변경을 추진하고 나서 논란이 되고 있음
－ 현재 부산지역에서 추진 중인 초고층 건물로는 해운대구 중동 해운대관광리조트(117층), 중구 중앙동 부산롯데월드(108층), 해운대구 우동의 월드비즈니스센터(WBC108층) 등임
－ 지난해 개정된 건축법에 따라 초고층 복합건물에 주거시설을 지을 수 있게 되자 앞 다퉈 설계변경 추진. 이 외에도 경제자유구역, 문현금융단지, 센트럴베이(북항재개발) 등의 초고층 빌딩이 건설될 수 있어 파장이 클 것으로 우려됨
❍ 넘쳐나는 주거공급, 무너지는 주택정책
－ 부산의 신규 주택공급은 대부분 친수공간, 즉 워터프론트에서 이루어지고 있으며 초고층 빌딩으로 최소 1000∼5000세대규모에 이름.
－ 부산의 500여개 소에 이르는 도시정비사업과 재정비촉진사업 등은 대부분 중도포기, 아예 구역지정 취소를 요청하는 수준에 이름. 더구나 인구의 절대적 감소추세를 보이고 있는 부산의 경우 과도한 주택공급은 가수요만 증폭시켜 결국 주택시장의 교란과 부동산은 물론 지역경제에 큰 혼란을 줄 수 있음
5. 사회적 윤리에 반하는 행정서비스와 기업
❍ 사회적 윤리에 반하는 행정서비스
－ 롯데의 ‘설계변경’에 대한 ‘부산시의 적극적인 회신’은 도시발전에 대한 명확한 방침의 부재, 도시 곳곳에 난개발을 조장하는 거대기업에 대한 사회적 윤리와 신뢰 부재 등 공공정책기관으로서 무책임한 대응임
※ 이미 롯데는 1998년 부산시청사 이전 이후 현재까지 지속적인 사업추진의 지연으로 아직까지 사업이 초기단계에 있으며, 현재 백화점 등 일부 시설만 개장할 예정으로 건설 중임. 특히 이번 주거기능의 확보를 통해 초고층 빌딩의 사업성을 극대화하고자 하는 상업윤리만 강조하고 있음.
▶ 롯데의 요구에 대한 부산시의 회신
‘도시관리적 차원에서는 쇠퇴하고 있는 도심지역내 상주인구의 유입으로 상권 활성화 및 도심공동화를 방지하고 휴양과 숙박, 주거 및 비즈니스를 한 곳에서 해결할 수 있는 ’컴팩트 시티‘로의 건설이 필요함
※컴팩트 시티는 세계적인 초고층 건축의 주거도입 추세는 최근의 트랜드가 아니라 미국 등과 같이 직주근접이 이루어지고 있지 않은 국가의 대도시에서‘직주근접’을 통한 통근･통학 낭비를 최소화하고 실질적인 도심공동화를 막기 위해 수십년전부터 제시되었음. 제2롯데가 속한 부산의 원도심권은 인접한 영도구, 서구, 동구 일대는 고밀주거단지로 조성되어 있어 직주근접 환경이 조성되어 있음
❍ 기대되는 개발이익의 환수로 볼 수 없는 미미한 수준의 사회환원과 이를 빌미로 더 큰 개발이익을 노리는 비윤리적 기업 태도
롯데는 ‘오페라하우스’ 기부로 온갖 사업특혜를 요구하고 있음.
－ 오페라하우스 기부에 대한 실체도 전무하며 ‘백양산 골프장 건립’, ‘제2롯데월드의 주거화’ 등을 빌미로 거래하고자 하는 듯함.
－ 백양산 골프장, 제2롯데월드의 주거화로 인한 예상수익은 수천억원을 훨씬 능가하며, 이미 재건축･재개발 등을 통해 롯데기업에 대한 지역민심은 매우 좋지 않음.
－ 롯데는 ‘신뢰’회복이 불가능한 지점에 까지 이르러 무엇보다 신뢰를 회복하기 위한 사전조치는 물론 그에 상응하는 사회환원과 기업윤리를 보여주어야 할 때임.
이미 용두산공원 재창조사업에서 원도심의 ‘주거’기능에 대한 불신은 고조되어 있는 데에도 부산시는 똑같은 전철을 되밟으려 하고 있음.
❍ 최근 이슈가 되는 주거시설 도입 외에 제2롯데의 이윤극대화
－ 지구단위계획(이전 도시설계)을 변경하여 이윤극대화를 도모하고 있음
－ 지구단위계획구역 변경으로 건폐율 확대(50☞60%)와 용적율 기준 축소(1300%☞1000%)하여 마치 개발밀도를 줄이는 것으로 제안하였으나 실질적으로 총 연면적은 증가되었음. 뿐만 아니라 건물밀도의 최근 트랜드는 용적율을 확대하더라도 건폐율 축소시켜주는 것임
－ 도시계획시설로 기부채납해야 하는 공공공지를 사유지로 존치할 수 있는 공개공지로 축소하고 건축선 setback 규모를 10∼15m를 8m로 대폭 축소하는 등의 문제를 야기하였음.
6. 연안매립과 도시계획, 향후 대책
❍ 개발이익 환수에 대한 재점검
－ 대규모 민간투자사업으로 인한 개발이익의 환수를 다양하게 유도하고 사회에 기여하는 기업윤리의식 강화가 절실하며 대규모 개발에 따른 막대한 이익에 대해서도 철저하게 환수하기 위한 원칙수립이 필요함
－ 대가성 사회환원보다 균형발전에 기여할 수 있는 주거복지 등의 분야에서 지속적인 사회환원사업이 유도될 수 있어야 할 것임
－ 어느 정도 도심 초고층 빌딩의 주거기능 분담이 합리적이라고 하더라도 현재 추진하고 있는 초고층 빌딩에 무분별한 허가가 이루어질 경우 차후 이를 근본적으로 막을 수 있는 장치가 전무하며 따라서 개발이익의 환수, 주거기능비율에 따른 공공성 확보, 주변지역의 주택공급계획과 연계 등의 방안이 검토되어야 함
❍ 도시계획에 대한 대원칙 구축
－ 연안에 대한 다양한 도시개발요구에 대한 ‘사업성’ 확보가 아니라 ‘친환경’, ‘사람중심’, ‘도시성 확보’, ‘미래비전’ 등의 대원칙과 기준을 명확히 구축해야 할 것임
－ 주거기능이 절대 유입되어서는 안되는 연안역과 일부 도입될 필요가 있는 연안, 그리고 주거단지화가 가능한 연안 등으로 거시적인 지역구분이 전제되어야 함
－ 뿐만 아니라 부산의 도시규모와 종합적인 도시개발･계획하에서 주택수요가 관리되어야 하고 주택공급 정책이 이루어져야 함
－ 또한 친수공간의 경우 수제선(해안선, 강가 등)으로부터 일정구간 오픈스페이스로 확보하는 등의 원칙이 필요함
❍ 2030 도시기본계획의 준비
－ 금년도 2020 도시기본계획 일부변경안의 논란과 마찬가지로 2030도시기본계획을 준비하는 단계에서 도시기본계획에 이와 같은 해안개발에 대한 대원칙과 도시철학이 담길 수 있어야 함
▣ 참고사항 : 제2롯데 사업추진 과정
❍ 2008년 5월14일 용두산･자갈치 관광특구 지정(1.038㎢)
－ 롯데쇼핑부지 포함, 롯데호텔부지 제외, 매립지 제외
❍ 2009년 6월 8일 롯데 ☞ 해양항만청 ‘매립목적 변경신청’
❍ 2009년 7월 1일 부산시의 ‘롯데월드’ 아파트 괜찮다 의견 제시
❍ 2009년 7월 2일 중구청 ☞ 부산시 관광특구 변경 요청
❍ 2009년 7월 3일 해양항만청 ☞ 롯데 ‘관광특구로 미지정되어 있으므로 반려 통보’ (6/8 요청에 대한 회신)
❍ 2009년 7월15일 부산시 관광특구 변경고시 : 매립준공부지, 롯데호텔소유부지 총 41,552㎡ 추가 (7/2 중구청 요청에 대한 결과)
☞ 따라서 7월15일 이전까지는 롯데부지의 대부분인 41,552㎡는 관광특구가 아니었음
*이 글은 지난 8월25일 부산환경운동연합이 주최했던 '부산 연안의 매립과 sky line의 변화 무엇이 문제인가' 시민토론회에서 전일수 부산시의원이 발표한 토론문 자료입니다. (부산환경운동연합: 051-465-0221, pusan_sky@kfem.or.kr)