2014년 생물다양성(Convention on Biological Diversity) 총회를 앞두고 CBD시민네트워크가 작성한 에너지 분과 보고서입니다. CBD의 생물다양성 전략계획 목표(아이치 목표)와 관련해 한국의 에너지 정책의 현재와 과제를 조망해봅니다.
1. 서론
기후 및 에너지 이슈가 생물다양성에 미치는 영향의 정도가 점증하고 있다. 화석에너지로 인한 기후변화가 생물다양성의 가장 큰 위협요인임은 모두가 동의하는 사실이며, 최근 후쿠시마 원전사고는 핵에너지와 생물다양성간 공존이 가능한지에 대해 심각하게 질문하고 있다. 최근에는 대규모로 추진되는 재생에너지단지 개발로 인한 생태계 훼손 문제가 생물다양성을 위협하는 문제로서 제기되고 있다. 이 모두가 에너지 소비 총량에 대한 절대적 감소와 효율적 이용이 생물다양성 목표를 달성하기 위한 전제임을 말해주고 있다. 제12차 생물다앙성총회를 앞두고 발표된 ‘지구생물다양성전망 제4차 보고서’에서도 생물다양성 훼손을 끝내기 위한 2050비전의 실현을 위해 토지, 물, 에너지, 기타 물질을 더욱 효율적으로 사용하고, 우리의 소비 습관을 재고할 것을 제기한바 있다.
에너지정책과 환경정책과의 연관성이 낮은 국내 제도상, 기후 및 에너지 이슈가 생물다양성과 연관되어 추진된 사례는 찾아보기 힘들다. 다만 환경과 경제의 조화로서 지속가능한 발전의 정책적 맥락에서 에너지 생산과 소비의 친환경성을 제고하기 위한 조치가 부처별로 그리고 부분적으로 시행되었을 뿐이다.
국가생물다양성 전략에서도 에너지 이용에 대한 정책은 제시되어 있지 않으며, 주로 기후변화대응에 초점을 맞추어 다루어지고 있다. 제2차 국가생물다양성전략(2009-2013)상에서의 기후변화대응에 대한 주요 수단으로는 장기 생태연구조사, 생태네트워크 구축, 산림 탄소흡수원 확충, 산림다양성 기본계획 수립 등의 방안이 제시되어있다. 제3차 국가생물다양성전략(2014~2018)상에서는 기후변화가 생물다양성에 미치는 영향을 파악, 감시하고 기후변화에 적응하기 위한 장기적 생물다양성 보전방안을 추진하는 것을 제시하고 있다. 기후변화적응대책으로서 소극적인 수준에서의 이행조치가 이어져 오고 있으며, 지속가능한 생산과 소비를 위한 계획과 관련한 적극적 조치는 찾아보기 힘들다.
이러한 국내 상황에서, 본 보고서를 통해 기후/에너지와 연관된 아이치 목표를 제시하고, 연관 목표와 관련한 국내 현황을 점검한다. 그리고 이를 바탕으로 기후/에너지와 관계된 생물다양성 목표가 달성되기 위해 필요한 정책제언을 한다.
2. 기후&에너지/자원의 이슈별 평가와 전망
1) 재생에너지
○ 규모지향의 재생에너지 문제 : 조력발전 (연관 목표 5, 7, 11)
재생에너지의 확산은 ‘생태적 한계(safe ecological limit)’에서의 자연자원을 이용하는 문제를 풀어가는 하나의 유효한 해법이 될 수 있다. 그러나 몇 몇 사례에서 생물다양성과 충돌하는 재생에너지의 문제가 제기되고 있으며, 이는 정부의 규모지향적 재생에너지 정책에 기인하고 있다. 이러한 문제는 세계최대규모로 추진되고 있는 조력발전사업에서 가장 명확히 나타나고 있다. 2009년부터 서해 중부 연안을 중심으로 순차적으로 가로림만조력발전사업, 강화·인천만 조력발전사업이 추진되었으며, 2014년 9월 현재 가로림만 조력발전사업이 환경영향평가 최종 심의를 앞두고 있는 상태다.
가로림만 조력발전건설 사업은, 조지면적 96.03km2에 총연장 2.02Km의 방조제를 세워 520MW규모의 발전시설을 건설하는 계획으로, 세계 최대규모로 추진되고 있다. 조력발전소 방조제 건설 및 운영으로 예측되는 환경영향으로는 “수위변화에 의해 연안습지 훼손, 해수 정체시간 증가 및 조간대 면적 변화, 탁도 감소 및 염도구배 변화와 퇴적물 침전 등에 의한 생태계 변화와 동식물상 서식 환경변화, 유속 및 유량 변화에 의한 해양환경 변화, 산란장 기능 저하 및 어족자원 변화 등”이 예상된다.
즉 가로림만 조력발전 건설에 따라 가로림만 갯벌의 심각한 환경변화와 함께 가로림만 내 생물종 서식지 손실은 피할 수 없게 되며, 이는 아이치 목표 5(자연서식지의 손실비율을 절반[가능한 곳에서는 제로]으로 저감)에 배치됨은 물론, 전통적 갯벌 조업을 통해 연안환경을 지속가능하게 관리해 오고 있는 가로림만 어업공동체를 위협하기에 아이치 목표 7(지속가능한 방식으로 농업/양식업 지역 및 산림관리)에도 배치되는 것이다. 무엇보다도 가로림만과 같이 환경가치가 매우 높은 갯벌을 감소시키는 정책은 국내 연안습지보전정책과 명백히 역행하는 것이며, 아이치 목표 11(육상·해양보호지역 확대 : 육상지역 17%까지, 연안·해양지역은 10%를 보전)과도 어긋나는 것이다.
○ 재생에너지의 촉진제도에 대한 재검토(연관 목표 3)
조력발전과 같이 재생에너지 사업이 대규모로 추진될 시에는, 목표 3번, 5번, 7번과의 충돌은 피할 수 없는 상황이다. 이와 관련하여 현재 문제가 되고 있는 조력발전 추진의 배경이 되고 있는 재생에너지 촉진제도인 신재생에너지 공급의무화 제도(RPS)가 생물다양성과 충돌되는 지점에 대한 검토가 필요하다.
이전의 재생에너지 촉진 제도였던 발전차액지원제도(FIT) 제도 하에서는 발전차액을 정부가 신재생에너지 발전사업자에게 우선적으로 지원해 줌으로서 각 개별 소규모 발전사업자들의 참여가 활발히 진행될 수 있었으며, 이는 자연히 소규모 분산형의 재생에너지 방식과 어울렸다. 따라서 재생에너지 설치로 인한 생태계 훼손 등의 문제도 상대적으로 적었다. 이에 반해 RPS는 의무공급자에게 부과된 신재생에너지 할당량을 손쉽게 달성하기 위해 플랜트 형태의 대형 재생에너지 개발을 촉진하고 있다. 이것은 ‘소규모지향’ 과 ‘분산성’ 이 핵심인 자연친화적 에너지로서의 재생에너지의 원칙과 충돌을 일으키며, 재생에너지 추진과정에서의 대규모 생태계 훼손을 불가피하게 만들고 있다.
이러한 문제는 현재 조력발전사업에서 가장 명확히 나타나고 있으며, 부분적으로 풍력발전에서도 나타나고 있다. 산지비율이 높은 국내여건상 바람자원이 풍부한 풍력발전의 최적입지는 생태적 보존가치가 높은, 정맥상에 위치한 산림지대와 일치하는 경우가 많다. 따라서 풍력발전단지가 대규모로 추진될 경우 생태계훼손 문제를 피할 수 없게 된다. 최근 문제가 되고 있는 경북 영양군에서 추진되고 있는 대규모 풍력발전단지개발 사례, 거제 풍력발전단지 개발 사례 등은 규모지향의 재생에너지가 지속가능한 해법이 아님을 말해주고 있다. 더불어서 국내여건상 현재의 RPS가 생물다양성 목표3의 ‘생물다양성에 부정적 인센티브’로서 기능하고 있는지에 대한 검토가 필요한 상황이다.
2)지속가능한 생산 및 소비
○ 지속가능한 생산 및 소비를 위한 계획 부재(연관 목표 4)
목표 4(자연자원 이용이 미치는 영향을 생태적 한계 내로 제한)에 의해 “늦어도 2020년까지 정부, 기업 및 이해관계자의 참여 속에 지속가능한 생산 및 소비를 위한 계획을 달성하거나 이행”할 의무가 있다. 이러한 목표를 달성하기 위한 제도적 조건 역시 부실한 상황이다. 국내 제도상 온실가스 배출과 과세대상과의 연계성이 낮으며 분야별 기후변화 적응 수단도 부처별로 분산되어있는 상황이다.
폐기물과 에너지와 관계된 장기계획은 총량규제적 차원의 접근 없이 과거의 수요추세를 기반으로 수립되고 있어 폐기물발생량과 에너지소비량의 증대는 지속될 수밖에 없는 정책구조이다. 이러한 제도적 과제에 대해 정부는 ‘저탄소녹색성장기본법’을 중심으로 대응해오고 있으나, 온실가스 총배출량은 ‘저탄소 녹색성장기본법’ 제정 전인 2008년 5억4천만톤에서 2011년 6억1천만톤으로 오히려 13%가 증가했으며, 에너지 수입 의존도 역시 2008년 96.4%에서 2011년 96.5%로 0.1%포인트 증가했다.
○ 생태적 한계를 위협하는 폐기물 배출(연관 목표 4)
목표 4(자연자원 이용이 미치는 영향을 생태적 한계 내로 제한) 역시 2020년을 목표로 실행되기에는 열악한 현실과 마주하고 있다. 자원순환 측면에서 폐기물 발생증대로 인한 환경문제가 심화되고 있기 때문이다. 2007년부터 2012년 사이 폐기물 발생량 합계를 보면, 1일 배출량 기준으로 ‘07년 337,158톤에서 ’12년 382,009톤으로 13.3%가 증가하였다. 산업부문에서 폐기물 총량의 상당부분을 차지하고 있으며, 특히 건설부문이 가장 큰 비율을 차지하고 있다.
그나마 폐기물 재활용률은 꾸준히 높아지고 있으나 매립되고 소각되는 폐기물의 증가와 그로 인한 토양 및 대기오염은 이러한 성과를 상쇄시키고 있다. 특히 선진국에서는 재생에너지원으로 인정하지 않는 폐기물 소각 에너지를 신재생에너지원으로 인정하고 있는 국내의 상황은, 폐기물 소각처리를 촉진하고 있는 측면도 있다. 폐기물 소각량 증가에 대한 대안으로 추진되고 있는 폐기물고형연료화 사업 역시 다이옥신 배출과 이산화탄소 배출로 적정한 대안이 되지 못하고 있다.
3) 기후변화
○ 후퇴하는 기후변화저감 정책(연관 목표10)
목표 10에 규정된 “생태계에 가해지는 인위적 압력을 최소화”와 관련하여, 국내 현실은, 긍정적인 면과 부정적 면을 동시에 발견할 수 있다. 긍정적 면은, 정부가 2014년 1월에 공식 발표한 ‘국가 온실가스 감축 로드맵’을 들 수 있다. 이 계획상에는 2020년까지 기준배출량 대비 30% 감축 목표를 세웠으며, 관련 세부계획을 발표했다. 부정적 면은, 역시 2014년 1월에 확정된 제2차 에너지기본계획에서, 2035년 전력 수요를 2011년 전력수요량 3천9백만TOE보다 80%가 증가한 7천2십만TOE로 전망하여 에너지과잉투입 위주의 정책이 지속되고 있는 점이다. 이로 인해, 정부의 온실가스 감축 계획과의 충돌이 불가피한 상황이다. 이와 같이, 목표10의 달성과 관련해서 ‘국가 온실가스 감축 로드맵’과 ‘2차 에너지기본계획’간의 정합성이 문제되고 있다.
○ 생물다양성에 부정적 인센티브로서 전원확대정책(연관 목표 3)
전력시설 건설 및 가동이 생태계에 미치는 문제는 온실가스배출, 대기오염, 온배수 배출, 원전에서의 방사능 오염사고 위험 등과 같이 다양하게 나타나고 있으며, 특히 지역 간 전력자립도 편차가 심한 한국에서는 초고압송전탑으로 인한 산림훼손과 주민재산권 피해가 지속되고 있다. 2010년 한국의 1인당 전력소비량은 세계 9위로서, 경제규모에 비해 과도한 전력소비가 이어지고 있으나, 전력시설 확장을 위한 각종 제도적/재정적 인센티브는 더욱 증가추세에 있다.
특히 전력시설 입지지역 주민을 대상으로 각종 재정적 지원제도를 시행함으로서 전력시설 입지에 대한 지역 주민의 수용성을 높이고 있으며 이는 주민들이 다음세대 및 다른 지역의 환경적 위해성을 고려하는데 장애로 작용하고 있다. 이는 목표3의 ‘생물다양성을 위협하는 부정적 인센티브’로서 기능하고 있는 것이다. 생태계에 부정적 영향을 끼치는 에너지 과세체계를 보면, 다른 1차에너지와 달리, 발전용 유연탄에 대해 부가가치세 이외에 과세하지 않고 있으며, 핵발전 연료인 우라늄에 대한 과세도 이루어지지 않고 있다. 이 역시 전원확대를 촉진하는 인센티브로 기능한다.
3. ‘기후&에너지/자원’관련 3차 국가생물다양성전략 목표달성을 위한 정책제언
○ 기후/에너지영역에서 생물다양성을 위협하는 요소에 대한 보조금 및 인센티브 폐지(연관 목표 3)
- 현재 타발전원에 비해 과도하게 설정되어 있는 원전 입지 지역에 대한 지원금의 규모와 지원방식을 적절히 조정하여, 원전유치에 대한 환경적 평가가 주민들의 합리적 논의 속에서 적절하게 진행될 수 있도록 해야 한다. 더불어서 유연탄에 대한 낮은 과세를 다른 연료와 형평성에 맞게 조정해야 한다.
- 재생에너지원의 대규모화와 집중화를 불러오는 현재의 RPS는 생물다양성과 조응되는 방향으로 그 규모를 축소할 필요가 있으며, 이와 동시에 보조적 수단으로서 FIT를 병행 할 필요가 있다.
○ 생물다양성과 조응되는 재생에너지 추진 원칙하에 재생에너지 촉진제도 시행 필요(연관 목표 3)
- 생물다양성과 조응되는 재생에너지 촉진제도의 주요 원칙으로서 두 가지를 제시할 수 있다.
1) 재생에너지시설의 건설 및 운영과정에서 입지지역 생물다양성의 가치와 수준이 낮아져서는 안 될 것
2) 플랜트형식 및 대규모송전시설을 필요로 않는 소규모 분산형 재생에너지를 주요한 촉진 대상으로 할 것
- 이 두가지 원칙 속에서 FIT제도 등 생태적 친화도가 높은 제도를 적극 활용하는 방향으로 재생에너지 촉진제도가 시행되어야 한다.
○ 지속가능발전법의 복원과 재수립(연관 목표 4)
- 환경과 경제에 대한 총괄적 조정을 수행하는 기본법으로 현재의 ‘저탄소녹색성장기본법’의 한계가 명확히 존재하는 상황이다. 따라서 목표 4의 ‘지속가능한 생산과 소비 계획’을 실행할 수 있는 기본법으로서의 총괄적 형식을 갖추고, 국제사회의 일원으로서 기후변화 및 생물다양성 등의 지구적 이슈에 적극적으로 대응할 수 있는 기본법이 필요하다. 이를 위해 이전의 ‘지속가능발전법’의 위상과 기능을 복원하여, 현재의 ‘저탄소녹색성장기본법’의 기능을 대체할 필요가 있다. 더불어 이를 국가생물다양성 전략과 긴밀히 연계하여 생물다양성의 주류화를 제고할 필요가 있다.
○ 산업 패러다임 전환 : 감량화와 탈독성화(연관 목표 4)
- 환경적 측면에서 국내 산업의 가장 큰 문제점으로는 에너지 다소비 및 유해폐기물배출 산업 비율이 높다는 점이며, 이는 국내 생물다양성의 주류화를 지연시키는 주요인이다. 따라서 산업정책 차원에서 생물다양성의 주류화를 높이기 위한 전략과 계획이 수립될 필요가 있다. 즉 생물다양성 주류화를 진전시키기 위해 ‘자원흐름 혁신’이 담긴 새로운 방향의 산업 전환 원칙을 수립할 필요가 있으며, 감량화와 탈독성화가 그 주된 방향이 되어야 할 것이다. 이를 위해 에너지자립도, 자원순환률, 자원 및 에너지이용효율성을 향상시키고, 청정산업에 대한 인센티브를 현재보다 높이는 것이 필요하다.
○ 온실가스 감축에 대한 명확한 정책 추진(연관 목표 10)
- 2차 에너지기본계획 상 전망한 장기 에너지수요와 그에 기반 한 발전시설확대 계획이 환경부의 온실가스감축로드맵 상 제시한 목표와 충돌되고 있는 것을 인식하고 이에 대한 정책적 조정이 필요하다. 따라서 관련된 후속계획은 이를 조정하는 차원에서 수립되어야 하며, 이는 2014년 수립예정인 제7차 전력수급기본계획과 제4차 신재생에너지기본계획에 반영되어야 할 것이다. 아울러 현재 추진을 계속 미루고 있는 배출권거래제, 저탄소차 협력금제 등을 계획대로 실행하여 생물다양성에 미치는 압력을 낮춰야 할 것이다.
